jusbrasil.com.br
20 de Fevereiro de 2020

Introdução ao Direito Minerário

Guilherme Vieira Rocha dos Santos, Advogado
há 5 anos

Temos a mineração como um dos setores primordiais da economia brasileira, contribuindo de forma imprescindível ao bem estar e à melhoria da qualidade de vida das presentes e futuras gerações, sendo fundamental para o desenvolvimento de uma sociedade isonômica, desde que seja operada com responsabilidade social, estando sempre presentes os preceitos do desenvolvimento sustentável.

O meio ambiente está estritamente ligado ao desenvolvimento sustentável, sendo estes temas que dia a dia têm conquistado a atenção de grande parte da sociedade brasileira, o que tem ensejado diversos estudos. Outrossim, convém questionar a possibilidade de assegurar a sustentabilidade de um desenvolvimento que se fundamenta em bens quantitativamente limitados.

Torna-se pertinente a colocação de Édis Milaré, em sua obra "Direito do ambiente: doutrina, prática, jurisprudência, glossário" , 2ª ed., Revista dos Tribunais, São Paulo, 2001: "os recursos limitados e finitos da natureza não podem atender à demanda das necessidades ilimitadas e infinitas, tanto as sentidas naturalmente quanto aquelas geradas artificialmente pela sociedade humana em sua evolução histórica. (...) não se atingirá o desenvolvimento sustentável se não se proceder a uma radical modificação dos processos produtivos, assim como dos aspectos quantitativo e qualitativo do consumo.

Em decorrência, o desenvolvimento sustentável, uma vez desencadeado, facilitará processos produtivos e critérios de consumo adequados à composição dos legítimos interesses da coletividade humana e do ecossistema planetário.". Veremos ao decorrer do trabalho mais detalhes à respeito do tema. O DIREITO MINERÁRIO O Direito Minerário é o ramo do Direito que tem por objeto o estudo de normas e procedimentos destinados a permitir a transformação do recurso mineral em benefícios econômicos e sociais e conciliar a atividade com os direitos do minerador, do Estado, do superficiário e com os princípios de desenvolvimento sustentável.

O operador do Direito é desafiado, freqüentemente, diante da necessidade de estender o sentido do Código de Mineracao a novas situações e relações, naturalmente impensadas pelo legislador na década de 60. A hermenêutica leva à conclusão de que uma das formas de melhor se chegar ao alcance da Norma é não perder de vista sua natureza e suas particularidades. Se a mineração apresenta características próprias, que dão identidade ao Direito Minerário, abstrações fora da realidade da sociedade e do ambiente em que a mineração está instalada são improdutivas e desviam o raciocínio da aplicação do Código. Há muito, já não se admite o entendimento de que tudo da mineração deva girar em torno dos limites estreitos do Direito Administrativo clássico.

A atividade mineral tem especificidades que nenhum outro setor produtivo tem ou enfrenta, com nítidos reflexos no Direito Minerário. Estas características próprias, específicas, algumas alçadas à categoria de princípios e outras à categoria de fundamentos, exercem influência não só no legislador, mas também no intérprete. Por isso, há necessidade de estudar os fundamentos básicos do Direito Minerário, de forma a evitar interpretação equivocada ou com contradições.

Deve-se evitar, ainda, a análise legislativa muito apegada ao texto da lei, mas desatualizada em função da evolução da mineração num mundo globalizado sequer sonhado em 1967. Esses princípios e fundamentos são: (1) Princípio do Desenvolvimento da Mineração no Interesse Nacional, (2) Princípio do Interesse Público na Transformação das Riquezas Minerais em Benefícios Econômicos e Sociais, (3) Princípio da Utilidade Pública da Mineração, (4) Princípio da Soberania Nacional sobre os Recursos Minerais, as Jazidas e as Minas, (5) Princípio da Função Social da Propriedade Mineral, (6) Princípio da Predominância da Mineração sobre o Interesse do Particular, (7) Princípio do Livre Acesso aos Recursos Minerais, (8) Princípio da Transparência na Gestão Pública dos Recursos e das Riquezas Minerais Nacionais, (9) Princípio da Prioridade, (10) Princípio do Fomento à Mineração, (11) Princípio da Sustentabilidade Ambiental, (12) A rigidez Locacional, (13) A mineração necessariamente Utiliza Recursos Naturais, (14) A Natureza Jurídica dos Atos Administrativos Minerários.

O comando constitucional, que dá à União o domínio e controle estratégico das riquezas minerais e desenvolve a mineração com investimento e riscos privados, é moderno e não ocorre por acaso no Brasil. Pelo regime constitucional, a União estrategicamente tem o domínio das riquezas minerais – potenciais ou já identificadas — e controla todas as etapas da atividade mineral.

Não é sem motivo que o sistema de transformação das riquezas minerais em benefícios econômicos e sociais está todo alicerçado e apoiado no risco e investimentos privados. Por isso, constitui orientação doutrinária dominante que o minerador que se propõe a investir e arriscar é alçado à condição de colaborador privilegiado da União. Esse mesmo entendimento — de que em razão do risco, do vulto e do longo prazo de maturação dos investimentos — o minerador é considerado colaborador privilegiado do Estado — constitui opinião de doutrinadores importantes de outros países mineiros, como o Chile, na palavra de José LuisOssaBulnes: “Aceptado, como ha sido usual en Occidente, que los particulares desempeñan un papel relevante en la minería… ”

Com mais força se consolida esse entendimento no Brasil, que é um país pobre com bolsões de riqueza, não tem poupança interna, e o Estado é reconhecidamente ineficiente. Portanto, esse regime constitucional não só atende ao requisito de segurança jurídica e institucional, mas cria uma solução bastante adequada à realidade brasileira. Este desafio de dar concretude à norma geral se agiganta ao doutrinador e julgador brasileiros em razão de o país, apesar de seu potencial geológico, ter pouca tradição em elaborar doutrina de Direito Minerário, a evidente desatualização do Código de Mineracao e o injusto preconceito para com a atividade mineral.

O direito minerário encontra sua máxima expressão na Constituição Federal, a qual delimita o que é de quem, normaliza e regula com suas especificidades inerentes e obrigações acompanhadas das explorações. Conforme verificamos, a propriedade dos recursos minerários é da União. A Constituição Federal, em seu art. 176, explica essa propriedade: “Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.”

O interesse nacional decorre do fato de que os recursos minerários são considerados essenciais, estratégicos para o desenvolvimento econômico do país e a União proprietária e a quem compete privativamente legislar manifesta com estas prerrogativas a soberania do país sobre os seus próprios recursos. Em relação à competência fiscalizatória, esta competência é comum, ou seja, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Isso consta no art. 23, XI, da CF. Na ausência de lei específica para fiscalizar problemas de ordem prática e operacional, convênios ou instrumentos de cooperação técnica podem ser gerados, já que o ato de fiscalizar decorre do natural poder de polícia de que goza a administração e, como este pode ser limitante da esfera patrimonial do particular, é necessário que seja adequadamente disciplinado para não ferir outros princípios e garantias constitucionais, como o principio do contraditório e ampla defesa, devido processo legal, entre outros.

A Constituição Federal atribui ao Estado a responsabilidade de ser agente normativo e regulador da atividade econômica, com as funções de incentivo e planejamento, este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, conforme consta em seu art. 174. Quanto aos impactos no meio ambiente, existe uma ligação entre o direito minerário e o direito ambiental, no tocante à Constituição Federal, pois se deduz que a exploração de recursos minerais gera sempre um impacto ambiental danoso. Para isso, a Constituição Federal prevê uma reparação por meio da recuperação do meio ambiente degradado, com a solução técnica a ser exigida pelo órgão público competente e na forma da lei. A obrigação de recuperar os danos causados pela atividade minerária se aplica ao proprietário do solo, em razão da solidariedade adotada no direito ambiental e reconhecida pelos tribunais, conforme explicita o art. 225, § 2º. No que se refere ao órgão público competente, todo interesse gerado em torno de exploração, tanto como as atividades realizadas por cada empresa e ramo, deve estar bem delineado no Estudo de Impacto Ambiental – EIA, documento técnico que será analisado pelo órgão ambiental correspondente. Quando houver vários municípios envolvidos, quem receberá o EIA será a Secretaria Estadual de Meio Ambiente, e após, irá ao Conselho Estadual do Meio Ambiente.

O ato que concede a licença prévia ambiental, tem natureza de ato jurídico complexo, pois se inicia com uma declaração do Conselho Colegiado e aperfeiçoa-se com o ato do Secretário Estadual de Meio Ambiente que emite a licença, a qual é muito importante, pois a atividade minerária está sujeita à rigidez locacional, ou seja, não se pode escolher o local para exercê-la, pois está condicionada à ocorrência do recurso mineral na natureza. Esse licenciamento é composto por etapas.

As primeiras consistem na necessidade de melhor adequar um ponto do projeto e não o inviabilizarem, e a segunda, impedem que a próxima etapa do licenciamento seja alcançada enquanto não se realizarem. A respeito do encerramento da atividade mineira, é exigido pelo Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM, o Plano de Fechamento da Mina, que deve conter soluções para os meios físicos, bióticos e socioeconômicos que o empreendedor deve apresentar usualmente em conjunto com o Plano de Recuperação da Área Degradada – PRAD. Sobre a atividade minerária e a tributação, a Constituição limitou o campo de abrangência tributária, excluindo o IPI, IR, IRPJ, IRRF e IOF. Conforme se apreciou nesta síntese, pudemos concluir que a atividade minerária possui expressa atenção na Constituição e, que além dos dispositivos especiais contidos nesta, obedece também no que couber aos demais dispositivos constitucionais.

APÊNDICE

APELAÇÃO CÍVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MEIO AMBIENTE. MUNICÍPIO DE NOVA SANTA RITA E CCB – CIMPOR CIMENTOS DO BRASIL LTDA. ABANDONO DE ÁREA DE EXTRAÇÃO MINERAL. OBRIGAÇÃO SOLIDÁRIA. ASTREINTE. 1. Independentemente da existência de culpa, obriga-se o poluidor a reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade, nos termos da Lei nº 6.938/81 - Política Nacional do Meio Ambiente; em sendo mais de um ofensor, responderão solidariamente pela obrigação, a teor do artigo 942, do CC. Não há como eximir o Município de Nova Santa Rita da obrigação de recolocar placas de sinalização na área que lhe servia à extração mineral, porquanto o responsável direto pela exploração. 2. A exclusão da multa está atrelada ao cumprimento das obrigações, sendo forma de coagir o devedor para cumprir a ordem do juízo, contudo, deve ser revestida de razoabilidade e proporcionalidade. Peculiaridades do caso concreto que recomendam a minoração de R$ 5.000,00 para R$ 1.000,00, do valor da astreinte.

RECURSO PROVIDO EM PARTE. APELAÇÃO CÍVEL TERCEIRA CÂMARA CÍVEL Nº 70049195530 COMARCA DE CANOAS MUNICIPIO DE NOVA SANTA RITA APELANTE MINISTÉRIO PÚBLICO APELADO CIMPOR CIA DE CIMENTOS DO BRASIL APELADO Como pode se depreender da ementa acima selecionada, referente ao TJ/RS, aquele que explorar o solo ou nele deixar quaisquer elementos de sua atividade, se responsabilizará por todos os danos decorrentes. No caso acima, a obrigação foi tida como solidária, uma vez que o Município em questão também deveria ter se preocupado com a regularização da atividade mineradora da outra parte, como entende a legislação vigente. Além disso, no caso em tela entendeu-se que, após as atividades de extração do minério, as rés não executaram obras de recuperação da área degradada, o que se entende como primordial para qualquer atividade mineradora. Diante disso, vale referir que a Constituição Federal, em seu artigo 225, § 3º, dispõe que “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas naturais ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.

MANDADO DE SEGURANÇA - CRIME AMBIENTAL - DANOS AMBIENTAIS PROVOCADOS POR ATIVIDADE DE MINERAÇÃO - APRESENTAÇÃO DO PLANO DE RECUPERAÇÃO DE ÁREA DEGRADADA (PRAD) PARA VIABILIZAR A TRANSAÇÃO PENAL - LEI Nº 9605/98, ART. 27 - ILEGALIDADE NÃO VERIFICADA - AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO É GARANTIA CONSTITUCIONAL, SENDO EXPRESSO, AINDA, A NECESSIDADE DE RECUPERAR A ÁREA DEGRADADA - CF/88, ART. 225, ‘CAPUT' E § 2º - TITULAR DE CONCESSÃO DE LAVRA E DE LICENCIAMENTO RESPONDE PELOS DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE - INVIABILIDADE DE DISCUSSÃO SOBRE PROVAS NO MEIO ESTREITO DO ‘MANDAMUS' - SEGURANÇA DENEGADA. (TJMG – Proc. 1.0000.04.414546-4/000 (1) – Rel. Des. SÉRGIO BRAGA – J. 15/02/2005) A ementa acima selecionada, referente ao TJ/MG, diz respeito ao PRAD – Plano de Recuperação da Área Degradada. Como visto ao longo do trabalho, é de responsabilidade de quem explora, dentro dos limites legais, qualquer área para fins de mineração ou qualquer outro tipo de exploração, a posterior regularização do solo. Desta maneira, os órgãos fiscalizadores pressionaram os empreendimentos mineiros a fim de que começassem a implementar o PRAD. Neste contexto, o PRAD deve apresentar: caracterização e avaliação completas das atividades desenvolvidas ou a ser desenvolvidas pelo empreendimento, assim como da degradação ambiental; definição e análise das alternativas tecnológicas de recuperação; definição e implementação das medidas de recuperação; e proposições para monitoramento e manutenção das medidas corretivas implementadas. Observa-se, por fim, que toda e qualquer atividade mineradora apresenta regularizações específicas para que possam ser viabilizadas, uma vez que trata-se de exploração de recursos naturais pertencentes à União.

CONTRATO - AÇÃO DECLARATÓRIA DE UTILIDADE - IMPOSSIBILIDADE DE SE TRANSFERIR O DIREITO MINERÁRÍO CONCEDIDO SEM AUTORIZAÇÃO DA UNIÃO - POSSIBILIDADE, NO ENTANTO, DE SE AUTORIZAR A EXTRAÇÃO DOS MESMOS E DE CEDER O DIREITO - RECURSO DA RÉ IMPROVIDO - RECURSO DAS AUTORAS PROVIDO EM PARTE. (TJSP – Proc. 0125512-86.2006.8.26.0000) – Rel. Des. JOSÉ LUIZ GAVIÃO DE ALMEIDA – J. 30/11/2010 A ementa acima diz respeito à hipótese de arrendamento da extração de pedras. Muito embora a ré tenha sustentado que seria necessária a anuência da União para que se concretizasse o arrendamento, não se paga pela extração da pedra, bem da União, propriamente dita, mas pela utilização do imóvel onde a jazida se encontra. A partir do momento em que o direito de lavra foi concedido à empresa, ela pode extrair os minérios da jazida ou permitir que outra pessoa o faça, pois embora a jazida continue a pertencer à União, permite-se a extração do minério, sendo a propriedade do produto da lavra do concessionário, que pode dela dispor. Seria o caso de anuência da União, bem como autorização da DNPM e concessão de lavra do Ministério de Estado das Minas e Energia, caso fosse matéria de transferência e cessão de direitos minerários. Não há que se falar em arrendamento da extração de bem pertencente à União, pois o que se transferiu não foi a concessão dada pela União, e sim a extração de bens que é um direito pessoal da concessionária.

AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA ANTECIPADA. DIREITO MINERÁRIO. EXPLORAÇÃO DE JAZIDA EM IMÓVEL DE TERCEIRO. EXIGÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO SUPERFICIÁRIO PELO ÓRGÃO COMPETENTE. CONFLITO ENTRE PROPRIETÁRIO E MINERADOR. SUPRIMENTO DO CONSENTIMENTO PELO JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. OBSERVÂNCIA DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA. HIPÓTESE DE INSTITUIÇÃO DE SERVIDÃO DE MINA (ART. 59 E SEGUINTES DO DECRETO-LEI Nº 227/67). COMPATIBILIDADE DA FUNÇÃO SOCIAL DO CONTRATO COM A EXPLORAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE PRÉVIA INDENIZAÇÃO AO PROPRIETÁRIO DO SOLO. PERÍCIA A SER EFETIVADA DE IMEDIATO. RECURSO PROVIDO EM PARTE. (Proc. 0053533-54.2009.8.19.0000) - DES. CARLOS EDUARDO PASSOS - Julgamento: 28/04/2010 A ementa acima diz respeito à exploração de jazida em imóvel de terceiro. O Código de Mineracao (art. 59, caput) estabelece que estão sujeitos a servidões de solo e de subsolo, para fins de pesquisa ou lavra, não apenas os imóveis onde se localizam as jazidas como também as propriedades limítrofes. A servidão de mina desempenha um papel fundamental para o desenvolvimento dos trabalhos de pesquisa e das operações de lavra. Importante esclarecer que as servidões serão instituídas mediante indenização prévia do valor do terreno ocupado e dos prejuízos causados pela ocupação. Além disso, o minerador deverá pagar ao proprietário do imóvel superficiário uma renda pela ocupação da área e, quando for o caso, participação no resultado da lavra. Destarte, o minerador possui direito de exploração da jazida, mediante pagamento de indenização. Como a indenização não foi fixada e depositada de imediato, para compatibilizar a função social do contrato com o art. 62 do Código de Mineracao, determinou-se a realização da perícia antes aludida com depósito das diferenças.

0 Comentários

Faça um comentário construtivo para esse documento.

Não use muitas letras maiúsculas, isso denota "GRITAR" ;)